Die Klage ist alles andere als neu: Die Umsetzung von Infrastrukturprojekten in Deutschland dauert zu lange, und allzu oft explodieren dabei auch die Kosten. Das bremse den Fortschritt und führe zur Überalterung der Infrastruktur, so die Befürchtung vieler Politiker. Als Beispiel muss oft ausgerechnet Stuttgart 21 herhalten, das seit den frühen 1990er Jahren geplant wird und nach aktueller Planung nicht vor 2024 fertig wird, während die Proteste trotz des fortschreitenden Baus weitergehen. Dabei zeigt genau dieses Projekt zentrale Probleme vieler Infrastrukturplanungen auf: Projekte werden meist ohne Bürgerbeteiligung entwickelt, es stehen oft ganz andere Interessen dahinter als die offiziell vorgetragenen, und die Öffentlichkeit wird erst Jahre später, wenn die Planungen schon weit fortgeschritten sind, informiert. Wenn es dann – oft berechtigte – Einwände gibt, heißt es meist, jetzt sei es schon zu spät und außerdem seien all die Vorschläge für Alternativen nicht durchgeplant und daher nicht umsetzbar. Dennoch werden fortan die entstehenden Bauverzögerungen den kritischen Initiativen in die Schuhe geschoben, und auch der Naturschutz mache es den Vorhabenträgern immer schwieriger – selbst wenn wie in Stuttgart fehlerhafte und unzureichende Planungen die größten Teil der Verzögerungen ausmachen.
Um Infrastrukturprojekte zu beschleunigen, hat der damalige Verkehrsminister Alexander Dobrindt 2016 das „Innovationsforum Planungsbeschleunigung“ ins Leben gerufen. Der Auftrag dieser Kommission war es, Vorschläge zur Beschleunigung von Bau- und Planungsprozessen zu entwickeln. Die Zusammensetzung war allerdings wie leider oft bei solchen Beratungsgremien wenig ausgewogen: Wie schon bei dem Vorgänger „Reformkommission Großprojekte“ diskutierten dort fast Ausschließlich die Vertreter der einschlägigen Industrien, nicht aber die der Verbände und Bürgerinitiativen, die sicher einen anderen Blick auf die Ursachen und Lösungsmöglichkeiten eingebracht hätten. In dem „Innovationsforum“ waren ausschließlich die Bauindustrie, die beteiligten Ämter und Ministerien sowie die Deutsche Bahn AG vertreten; sogar Interessensvertreter für die feste Fehmarnbeltquerung als stark umstrittenem Großprojekt nahmen teil.[1] Der BUND war als einziger Umweltverband immerhin an einer Arbeitsgruppe beteiligt, ist jedoch Anfang 2017 ausgetreten – wohl nachdem deutlich wurde, dass das Engagement eher dazu führt, das „Forum“ zu adeln als wirklich zentrale Anliegen des Umwelt- und Klimaschutzes einbringen zu können. Entsprechend einseitig fiel auch der Abschlussbericht des Forums rund ein Jahr später aus: Planungsbeschleunigung soll vor allem durch den Abbau von Bürgerbeteiligung und Naturschutzregelungen sowie durch eine umfassende Digitalisierung von Planungsprozessen erreicht werden.[2] Genau dies wurde nun in der neuen Legislaturperiode vom Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur unter Dobrindts Nachfolger Andreas Scheuer in Gesetzesform gegossen, am 28. September in erster Lesung im Bundestag debattiert und am 15. Oktober bereits im Rahmen einer öffentlichen Anhörung im Ausschuss für Verkehr und digitale Infrastruktur des Bundestages weiter erörtert.[3] Schon im November soll der Entwurf nach dem Willen der Regierung im Bundestag als Gesetz beschlossen werden.
Wie soll die Planungsbeschleunigung konkret erreicht werden? Mit dem Gesetzentwurf soll es möglich werden, dass schon vor der endgültigen Planfeststellung für ein Großprojekt von der zuständigen Behörde eine Anordnung erlassen werden kann, um Teilmaßnahmen bereits vorzeitig umzusetzen. Konkret könnten damit beispielsweise schon Rodungen von Wäldern durchgeführt werden, bevor überhaupt entschieden ist, ob das Projekt genehmigungsfähig ist. Während das bei archäologischen Untersuchungen oder der Beseitigung alter Munition wohl unproblematisch wäre, wäre es bei Eingriffe in Naturräume fast unmöglich, solche Maßnahmen wieder rückgängig zu machen. Es soll also möglich werden, schon vor einer Genehmigung für ein Projekt Fakten zu schaffen. Dass damit dem Widerstand gegen solche Großprojekte der Wind aus den Segeln genommen wird, dürfte dabei durchaus erwünscht sein. Dazu passt auch, dass es mit dem Gesetzentwurf überdies möglich werden soll, auf öffentliche Erörterungstermine zu Projekten komplett zu verzichten. Hier soll die Öffentlichkeit also möglichst weit aus der Entscheidung herausgehalten werden.
In die gleiche Richtung geht das Vorhaben, wesentliche Verfahrensschritte zukünftig auf private Projektmanager übertragen zu können. Diese sollen vom Vorhabenträger eingesetzt und bezahlt werden. Wem sich diese Projektmanager verpflichtet fühlen und wessen Interessen sie vertreten, dürfte also kaum in Frage stehen – zumal nicht geregelt ist, ob andere Akteure wie Bürgerinitiativen oder Verbände einen Projektmanager wegen Befangenheit ablehnen können und welche Akteneinsichtsrechte sie gegenüber diesem haben. Dennoch soll dieser Projektmanager sogar die Anhörungen zu Projekten leiten. Letztlich bekommt hier ein privater Manager hoheitliche Aufgaben übertragen, die eigentlich die Aufgaben von vereidigten Beamten sein sollte. Dies kritisieren Juristen sogar als faktische Entmachtung der eigentlich zuständigen Behörde: „Wenn die wesentlichen Verfahrensschritte von einem Projektmanager übernommen werden, ist die zuständige Behörde […] inhaltlich nicht mehr ausreichend im Bild. Der Gesetzentwurf reduziert ihre Rolle darauf, den vom Projektmanager vorbereiteten Planfeststellungsbeschluss zu unterschreiben.“[4]
Weitere Einschnitte für die Einflussmöglichkeiten kritischer Initiativen entstehen dadurch, dass der Weg durch mehrere Instanzen vor Gericht abgeschafft werden soll. Stattdessen soll das Bundesverwaltungsgericht in erster und letzter Instanz zuständig sein, was die Möglichkeiten von Betroffenen und Naturschutzverbänden, ihre Interessen juristisch durchzusetzen, erheblich einschränkt. Problematisch ist zudem, dass dieses Gericht gar nicht die benötigten Kapazitäten hat. Um diese Verfahren wirklich kompetent und – was ja das Ziel ist – schnell durchführen zu können, müsste dort mindestens ein kompletter neuer Senat für solche Verfahren eingerichtet werden. Davon ist in dem Gesetzentwurf jedoch nichts zu lesen, obwohl es nach Einschätzung von Juristen um mehrere hundert Planfeststellungsverfahren mit sehr komplexen Planungen geht.[5]
Und eine weitere Maßnahme führt zu einer faktischen Missachtung der Interessen der Betroffenen: Maßgeblich für die Beurteilung des entstehenden Verkehrslärms durch Bahnprojekte sollen die Prognosen für die Verkehrsentwicklung zum Zeitpunkt der Einreichung des Plans sein. Wenn nun das Verkehrsaufkommen und damit auch die zu erwartende Lärmbelastung über den Zeitraum bis zum Planfeststellungsbeschluss um nicht mehr als 3 Dezibel zunimmt, so hätte das für die Planungen von Schutzmaßnahmen letztlich keinen Einfluss – obwohl die faktische Belastung für die Anwohnenden sich wesentlich erhöht. Und es gehört nicht viel Phantasie dazu sich vorzustellen, dass Anträge dann schnell noch vor einer neuen Verkehrsprognose eingereicht werden.
All das sind Gründe genug, den aktuellen Gesetzentwurf rundweg abzulehnen – was die Oppositionsfraktionen Linke und Grüne im Bundestag auch vehement tun. Auch die Anhörung zum Gesetzentwurf am 15. Oktober hat nochmals die Kritikpunkte verdeutlicht: Dieser Gesetzentwurf verschlechtert eine ohnehin unbefriedigende Situation anstatt sinnvolle Lösungen aufzuzeigen. Auch der Bundesrat hat Kritik geäußert und weist den Gesetzentwurf vorerst zurück. Hierbei dürfte auch eine Rolle spielen, dass die Länder mit den beabsichtigten Verlagerungen von Planfeststellungsverfahren auf Bundesbehörden (Das Eisenbahn-Bundesamt für Schienenstrecken und die „Infrastrukturgesellschaft Autobahnen und andere Bundesfernstraßen“ sowie das „Fernstraßen-Bundesamt“ für Straßen) faktisch ausgeschaltet würden – obwohl sie laut Grundgesetz eigentlich zuständig sind.[6]
Was der Arbeit des „Innovationsforums“ und damit auch dem aktuellen Gesetzentwurf fehlt ist eine wirkliche Analyse der Ursachen, die zu den langen Umsetzungszeiten von Infrastrukturprojekten führen – und zwar nicht nur mit der Brille der Bauindustrie. Lange Genehmigungsverfahren und fehlende Planungskapazitäten bei den öffentlichen Trägern sind ein Problem, das mit dem aktuellen Gesetzentwurf ungelöst bleibt. Und auch durchaus positive Erfahrungen mit einer sehr frühen Bürgerbeteiligung schon im Stadium der Prüfung von Umsetzungsvarianten für Projekte (Raumordnung) sind nicht in das Gesetz eingeflossen.
Abgesehen davon muss sehr viel stärker die Frage diskutiert werden, welche Infrastrukturprojekte wirklich sinnvoll und notwendig sind. Stuttgart 21 mit dem über 10 Milliarden Euro teuren geplanten Ersatz eines bestens funktionierenden Bahnhofs durch einen neuen Bahnhof mit geringerer Kapazität und ungeklärten Sicherheitsproblemen ist hier nur ein besonders krasses Beispiel. Auch bei vielen Straßen- und Autobahnprojekten ist aber der tatsächliche Nutzen höchst fraglich – besonders mit Blick auf eine längst überfällige Verkehrswende, bei der der Auto- und Lkw-Verkehr deutlich weniger werden muss statt immer noch weiter anzuwachsen.
Dieser Artikel erscheint auch in der neuen Mobilogisch! Nr. 4/2018
[1] Die Liste der Mitglieder ist im Anhang des Abschlussberichts des Innovationsforums Planungsbeschleunigung zu finden: https://www.bmvi.de/SharedDocs/DE/Publikationen/G/innovationsforum-planungsbeschleunigung-abschlussbericht.pdf
[2] Siehe Abschlussbericht, a.a.O.
[3] Die Stellungnahmen der Sachverständigen sowie in Kürze auch das Protokoll sind hier zu finden: https://www.bundestag.de/ausschuesse/a15_Verkehr/oeffentliche_anhoerungen/023-sitzung-inhalt/572596
[4] Gutachten des Verwaltungsjuristen Clemens Antweiler (RWP Rechtsanwälte) vom 18.6.2018 zum Entwurf des Planungsbeschleunigungsgesetzes (http://www.nachhaltig-links.de/images/DateienJ2/1_Mobilitaet/2_PDF/2018/Planungsbeschleunigung-Stellungnahme.pdf), S. 2.
[5] Gutachten von Clemens Antweiler, a.a.O., S. 2
[6] Gutachten von Clemens Antweiler, a.a.O., S. 3